重视渔民“失海”当如农民“失地”

中国水产杂志记者 李振龙 周晓华 肖乐

———农业部副部长牛盾在贯彻实施《物权法》暨渔业政策座谈会上的讲话

中国水产门户网报道

近年来,各地渔民正当权利受不法侵害的事例发生频率很高,很多渔区出现了不和谐的音符。因工程建设、地方政府出让海域、滩涂使用权、征收海域使用费侵害渔民权利的案例频繁发生,很多渔民生活陷入困境,这与党中央提出的构建和谐社会目标大不相符。为根本解决渔民权益受到侵害的问题,立法机关倾听广大渔民的呼声,认真研究,最终将渔业养殖权和捕捞权写入了《中华人民共和国物权法》。

《物权法》是规范财产关系的民事基本法律,既涉及国家的基本经济制度,也关系到千家万户的具体利益。《物权法》“用益物权编”规定了“使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利”,是继1985年党中央、国务院《关于放宽政策、加快发展水产业的指示》([1985]中发5号)实施渔业改革政策以来,对渔业基本经营制度做出的一项重大决策,是我国渔业发展进程和法制建设的一件大事。《物权法》规定渔业权,体现了中央“三农”政策精神,反映了广大农民、渔民的根本利益和共同愿望,必将对发展现代农业、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会发挥积极作用。
深刻理解《物权法》规定渔业权的重大意义
第一,《物权法》规定渔业权,进一步稳定和完善了渔业基本经营制度。改革开放以来,我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这是我国的农村基本经营制度,是党在农村政策的基石。渔业是我国农业的重要组成部分,水域滩涂与耕地、林地、草原一样,是国家重要的土地资源,是农业生产的重要的自然资源,也是渔业的基本生产资料和渔民重要的生活保障。从上个世纪五六十年代起,中央就要求各地对水域滩涂进行确权发证,将使用权落实给渔民长期使用。八十年代,中央和国务院又多次在有关文件中要求稳定水面、滩涂的所有权和使用权。1986年,全国人大法律委员会在《审议结果报告》中指出:“把农村体制改革中中央肯定的行之有效的经验,比如确定养殖水面、滩涂的使用权,颁发使用证,实行联产承包责任制等,用法律的形式肯定下来”,《渔业法》按照这样的指导思想,建立了以水域滩涂养殖使用制度和捕捞许可制度为主要内容的渔业基本经济制度。这一制度的实行,提高了广大渔业生产者的生产积极性,规范了渔业生产秩序,促进了渔业的快速发展。但是,由于长期以来物权制度没有建立,水域滩涂使用制度不够完善,渔民从事养殖和捕捞的权利法律性质不明,合法权益不能得到有效的保护。此次《物权法》从民事基本法律的角度确认使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利为用益物权,就是在保持水域滩涂所有制不变的前提下,把水域滩涂的承包经营权和使用权更加明确地落实给渔民,并实行物权保护,让渔民依法享有长期而稳定的水域滩涂使用权、以及水产品所有权和收益权。这就在法律上进一步丰富和完善了渔业基本经营制度的内涵,为渔业持续、稳定、健康发展奠定了坚实的法律基础。
第二,《物权法》规定渔业权,有利于强化对渔业生产者合法财产权益的保护,规范渔业生产秩序,促进渔业持续健康发展。《物权法》规定广大渔业生产者的基本权利,意味着渔业生产者今后从事渔业活动,不但有行政法的保护,而且还受民法的保护。渔业权作为用益物权,意味着渔业生产者依法取得渔业权后,就享有依法占有并使用特定的水域滩涂,从事养殖或捕捞活动以获取收益的权利。渔业权受到侵害或被占用时,可以适用《物权法》加以保护,并获得相应补偿。这些规定,将进一步加大保护渔业生产者合法权益的力度,为他们筑起一道“私权保护墙”,渔业生产者的水域使用权、生产自主权就有了法律的明确保障。
第三,《物权法》规定渔业权,有利于妥善解决当前农村渔区出现的突出问题,促进社会和谐。近年来,随着社会经济的发展和城市化速度的加快,工程建设等占用渔业水域滩涂的现象越来越多,渔业的发展空间受到限制,更为严重的是由此导致许多渔民失去生产场所,而且得不到应有的补偿,渔民权益受到严重侵害,许多渔民陷入了“失海”、“失水”的困境,一些地方群体性上访事件增多。渔民“失海”、“失水”与农民“失地”的性质相同,是当前农村、渔区群众反映强烈的热点问题。针对这一问题,今年中央一号文件明确提出,要“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”,要求各级政府及其有关部门维护渔民权益、稳定和完善水域滩涂使用制度。《物权法》规定渔业权,为解决渔业水域滩涂被侵占和渔民权益受侵害的突出问题提供了有力的法律保障,具有重要的现实意义。
第四,《物权法》规定渔业权,符合国际通行做法和发展趋势。世界许多国家在立法中明确规定渔业权并加以保护。如日本法律明确规定将渔业权视为物权;韩国法律规定海域归国家所有,但渔民和渔业合作组织可获得长期而稳定的使用权,渔业权延续时渔业权人具有优先权,渔业权受到侵害时有权获得赔偿。日本、韩国《渔业法》对渔业权的取得、优先顺序、期限等都有非常具体的规定。许多英美法系的国家也已逐步将渔民从事渔业生产的权利视为一种财产权。联合国粮农组织曾于1999年召开关于渔业权的国际研讨会,就各国经验进行交流和推动。因此,将渔业权作为用益物权种类,实行民法保护,

在近日媒体对新一轮物权法草案的热议声中,记者走访农业部渔业局时听到这样的呼声:建议在物权法中明确规定渔业权制度,确认渔民对渔业水域、滩涂的使用权。
“不管我们怎么喊保护渔民的权利,但没有一个制度保障,光靠人是不行的。渔民‘失海’问题应当像农民‘失地’一样受到重视。”“渔民是个被边缘化的群体,没有人为他们说话。如果单单渔业不解决,不光这部法律不完善,对渔民也真的是很不公平。”渔业局法规处处长栗倩云手拿物权法草案五次审议稿焦急地说。因为现在农业四大块——种植业、畜牧业、林业、渔业中其他几块几乎都没有任何争议,只有渔业这一块最终能否写进去还是个未知数。
渔民权益受损现象普遍 地方政府的侵害为首因
近些年,即使是城里人,也会对农民“失地”问题略知一二。但常年从事捕捞、养殖,以海为生的渔民“失海”现象却很少进入公众视野。近日某媒体报道了不久前发生在辽宁东港市大鹿岛村附近的一起海域冲突事件:二百多渔民围攻管理站渔船,向管理站人员投掷酒瓶和砖头,造成人员受伤;该市公安局接警后出动20名警力维持秩序,两名民警被打伤……
渔民之所以如此“刁蛮”地将管理站作为众矢之的,是因其一直赖以生存的万余亩贝类资源十分丰富的水域,上世纪80年代被政府划拨给东港市滩涂贝类管理站使用。从1995年渔民提出归还该海域未果,十多年间纠纷冲突不断。渔民哄抢管理区贝类的事情时有发生。
上例并非独家个案。刚刚出版的《中国渔业权研究》中就收集并分析了大量的渔民渔业权受侵害的典型案例。它们或是因海底光缆、水利工程、铁路大桥等公共设施建设占海而不给渔民补偿或只给象征性的补偿;或是地方政府出卖海域、滩涂使用权侵害渔民利益;或是环境污染事故侵害渔业权;还有的地方政府滥发海域使用证侵害渔民权利等等,不一而足,触目惊心。
《中国渔业权研究》是社科院法学所民法研究室主任孙宪忠研究员等主持的同名研究项目的成果。根据该项目调查,在对渔民权利构成侵害的众多原因中,地方政府的侵害被列为首要原因。“这是因为地方政府对于渔民权利的侵害总是群体性的,而不是针对某个单一家庭或者个人的侵害,而且侵害的结果比一般的侵权行为显得更为严重。”项目同仁分析说。
渔业权:渔民基于传统民生应享有的一种权利
所谓渔业权,简言之就是渔民使用特定的渔业水域、滩涂从事渔业生产并获得收益的权利。它一般被认为包括渔民的养殖权利和捕捞权利两大部分。
孙宪忠认为,渔业权是渔民基于传统民生自然而然应该享有的权利。渔业生产活动是渔民获取维持其生命必需生活资料的手段,而渔业权作为渔民从事渔业生产活动的权利,就属于渔民生存权利的范畴,是渔民的基本人权。这种权利属于第一位阶的权利,其设定不可能也不需要以低位阶的其他权利作为其依据或基础。
以新专着《论争中的渔业权》引起关注、同样是我国民法学研究领域知名人物的清华大学法学院教授崔建远认为,在我国实施养殖证、捕捞许可证制度之前,渔民世世代代地在特定的水域从事养殖、捕捞活动。“两证”制度实施后,获得许可的渔业经营者一直在从事养殖业和捕捞业。渔业经营者拥有在特定的水域从事养殖、捕捞的资格,客观上也存在着渔业经营者从事养殖、捕捞的事实。这种资格和事实,从权利的角度描述,实际上就是权利,至少是事实上的权利,或曰习惯上的权利。
据农业部提供的数字,2005年我国水产品总产量达5100万吨,渔业产值占大农业产值约10%,水产品出口额占农产品出口总额的30%。从1990年起,我国已连续16年成为世界第一渔业生产大国。我国有着世界上最庞大的渔业人口群体,从事渔业生产的劳动力1300余万人,渔业人口近2100万。他们大多沿江河湖海而居,世世代代以渔业为生,没有耕地或耕地数量很少,水域、滩涂是渔民最主要的生产和生活资料,渔业生产是其基本生产方式和生活来源。
我国渔业法律制度不完善 渔业法未规定渔业权是败笔
1986年制定的渔业法,第一次在法律上全面建立了捕捞许可和水面、滩涂养殖使用制度。2001年对渔业法进行修订时,又进一步完善了上述制度。20世纪80年代以来,我国县级以上地方人民政府及其渔业行政主管部门对大量的养殖水面进行了确权发证,同时对捕捞活动发放捕捞许可证实行规范管理。2001年我国又颁布海域使用管理法,创设了海域使用权制度,规定养殖用海需要取得海域使用权。
专家认为,渔业法的实施,对调动渔民积极性、促进水产养殖业发展功不可没。但由于我国的物权法律制度体系不完善,现行水域、滩涂渔业使用制度缺乏民法根据,渔民利用水域、滩涂和渔业资源的权利没有得到民法的确认和保护,也没有侵权补偿机制。在实践操作中管理部门强调其行政许可性质,忽视其权利性质,发证和吊销的随意性较大,侵害渔民权益的事件时有发生。
孙宪忠在分析近年广大渔民在权利屡屡受到侵害时却无法得到及时保护时认为,其中一些问题当然是执法者、司法者的政治素质和司法素质问题,但也有很大原因是渔业法律制度建设不完善的问题。现行法律仅有渔业法等行政法规定水面、滩涂养殖使用权,而且这些法律的法定解释,把渔业权只是当作附属于行政权力的“准物权”或者“从属物权”。这使得渔业权无法取得独立的、与其他民事权利平等的地位。这与生俱来的附属性特点,极大地妨害了渔业权人的权利。
崔建远教授则直言,渔业法未直接规定渔业权,是个立法的败笔。他认为,依据海域使用管理法的规定及其解释,海域使用权的主体身份不限于渔民,海域使用权的取得方式相对较多,除申请、审批、登记、发证的方式外,还有招标和拍卖方式。招标方式增加了海域管理部门自由裁量的机会,存在着历代都在特定海域从事渔业活动的农民不会中标的可能。拍卖方式是价高者得,因渔民的经济实力一般来说较弱,更有可能失去祖祖辈辈利用的海域,丧失生活来源。
将渔业权规定为与土地物权一样的独立物权
记者在采访中听到这样的问话:渔业要水上作业,权利如何确定?实际上,现在的海洋作业已与传统的大不一样。水产养殖已成为渔业的主要方式。
孙宪忠研究员认为,养殖渔业是渔业权的一个基础。它与耕地没什么区别。可以叫它海洋养殖,也可叫它海洋种植。一方面,渔业生产者必须在较长的一段期限内对固定的水域行使排他性权利,另一方面,生产者又需要有一定资金和设备的投入。权利人由于需要长期稳定地占有一定的水面投资从事生产以获得收益,就需要依据物权的独占性和排他性,来实现权利的保护。因此,无论从自然形态,还是法律性质来看,渔业权都与土地物权极其类似。法律为了保护土地物权所设置的各种制度,基本上都可以适用于渔业权。将渔业权规定为与土地物权一样的独立物权,在法理上应该没有问题。
据介绍,早在2000年,全国人大法律委员会在关于渔业法修正案审议结果的报告中就曾特别指出:“对单位和个人确认滩涂、水域的排他性使用权,宜作进一步研究,由规范有物权的法律进行规定。”另外,将渔业权作为一种物权类型也符合国际通行做法。世界上许多国家和地区特别是大陆法系国家多在立法中明确规定渔业权并加以保护。将渔业权作为一种物权类型,实行民法保护,也是符合国际通行做法和发展趋势的。

《物权法》:使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利受法律保护

南方渔网编辑:吴佩佩

2007年3月16日,十届全国人大五次会议审议通过了《物权法》。《物权法》“用益物权编”第123条规定,依法取得的“使用水域、滩涂从事养殖和捕捞的权利”受法律保护。水域、滩涂作为渔业基本生产资料,是广大渔民赖以生存的“土地”。水域滩涂的使用权,和农民的土地承包经营权一样,是广大渔民的基本生存权利。长期以来,国家对水域、滩涂使用制度建设给予了高度重视。《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确要求,要“稳定渔民水域滩涂养殖使用权”。《物权法》首次以民事立法的形式规定渔业权,是贯彻中央农村基本政策的要求,顺应了广大渔民群众的呼声,对我国渔业的持续、健康发展和渔业生产者权益保护将起到重大而积极的影响。

十博,各界声音聚焦《物权法》

中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠:为了我国最弱势的群体

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